联邦德国的社会保障制度述评

鸿客

联邦德国的社会保障制度述评



社会保障制度的研究是一项十分复杂的工作，没有广泛的、跨学科的学识积累的话对这一问题实难有所创见，因此要对联邦德国的社会保障制度做什么有独创的评价实非我辈之所能。本文纯是掠他人之所美，综各家之所常而成，故所参阅资料、论文皆列在文末，不敢有所隐匿。虽然无所新论，但是在写作过程中参阅整理了不少文论，这至少也是对此方面学理的一次梳理，故还是有不少收益的。


1. 联邦德国的社会保障制度

联邦德国的社会保障制度是比较完善的，它涉及的保障范围较广，受保人员覆盖面大，另外还有着完善的立法与国家或社会的保障管理机构。

一般来看，德国的社会保障分为两大块：一是社会保险，一是社会救助。

社会保险主要有养老保险、医疗保险、失业保险与事故保险四大块。

养老保险：德国的养老保险分为工人养老保险，职员养老保险以及煤矿养老保险。发放的养老金分为年老退休养老金、丧失就业能力养老金、寡妇（鳏夫）抚恤金和孤儿养育金。养老保险金的来源主要是三个方面：职工、雇主和政府，但各类养老保险中各方负担的比例有所不同。三类养老保险各有各的管理机构，他们都是自治管理的社会团体，由政府、工会以及雇主代表管理经营，同时受国家的劳动部监督。

医疗保险：医疗保险覆盖面较大，参加法定医疗保险的人员占总人口的90%以上。医疗保险所承担的义务较多也较细，此处不多敷述了。医疗保险金的来源一般为投保人与政府共同缴纳，失业者等的保险金则由联邦劳动局缴纳。医疗保险的管理机构是医疗保险所，它也是自治的管理团体，有理事会与代表大会，代表来自于雇主与雇员。

失业保险：参加者为所有有正当职业者，保险费由雇员与雇主共同负担。保险金领的取有一定的年限，领取失业金期满后如果还在失业之中将改领失业补助，失业补助金要少于失业保险金。失业保险金的管理单位是国家的各级劳动局。

事故保险：支付者为雇主，费率一般为雇员工资的2.15%，支付范围包括事故者受伤者的治疗、护理、职业救助以及复原期间的其它费用。另外还向事故受伤者提供过渡性补助金、抚恤金、子女津贴以及其它的一些附加支付；向遗属提供死亡补助金与抚恤金。保险金的管理按类别分别归工商职业合作社、区州联邦政府、消防事故保险所和劳动局。其中职业合作社、区事故保险联合会和消防事故保险所为自治的社会团体，受国家监督。

德国的社会救助范围也较广，除了对无法自立者的一般日常社会救济以外，还包括一些特殊的社会救济：预防性健康救济、病人救济、计划生育救济、残疾者救济、护理救济、继续料理家庭的救济和老人救济等等。社会救济的经费均来自于政府，主管单位按受救助者不同类别有福利联合会、社会救济管理处、家庭青年卫生部等等。

综合而言德国的社会保障体制有如下的特点：

1． 保障体制覆盖面广。这有两层含义，一为保险法定程度高，因此覆盖的人员广泛，二为保险的种类多，几乎覆盖了所有需要救助的社会领域。

2． 国家与社会共同管理保险金。大多数的险种由缴费者代表参与管理，国家则起到监督作用。相比一般的国家执行，公众监督更加具由透明性，很大程度上保证了保险金合理收缴与发放。

3． 缴费一般为个人与国家共同负担，国家相对的负担较少的部分。这在一定程度上降低了国家的负担，也加强了保险的合理性。1

以上是对联邦德国社会保障制度简单的陈述，下面将对该制度作一点评价。

2. 简评联邦德国的社会保障制度

社会保障制度的合法性问题

社会保障制度能在德国较好的运行显示了德国民众对其合法性的认可。

德国的社会保障制度起步较早。早在1881年威廉一世的“黄金诏书”中便提到了要建立社会保障制度，1883年便已经颁布了“疾病保险法”。其后的几十年，德国的社会保障法令不断出台，1927年的“失业保险法”的颁布标志着德国社会保障体系的最终形成2。纳粹德国时期，社会保障与福利政策也没有停止过：1933年希特勒政府颁布《维持偿付残疾者、矿工和职员保险法令》，之后，又颁布了《扩大保险范围法令》和《关于德国手工业者养老金法令》；1938年的德国努力消除失业，当时的失业率仅为1%；1933~1937年间民族社会主义人民福利会向多子女家庭和贫困家庭共发放了1.5亿马克的救济品3。尽管二战中后期这种保障因战争而无法继续下去，但是战争一结束，1945年，德国便又颁布了“社会保障法”。因此，社会保障早已被德国民众习以为常，更何况保障是有利于大多数中下层民众的，因此社会保障制度在德国民众之中的合法性是不成问题的。

德国知识界对于社会保障原则也有着十分有影响的倡导者。德国著名经济学家艾哈德、欧根、阿尔马克等人认为：市场的竞争原则应该与社会均衡原则相结合。自由市场是经济发展和社会进步的基本推动力，但是同时劳资矛盾的调和与社会的稳定又是使市场从分发挥作用的保证。因此，他们强调国家对经济的适度干预。同时，60年代凯恩斯主义盛行，其也主张国家干预经济以促进需求。二者结合，使联邦德国的社会保障制度在知识界也得到了大力的认可。4

但是西方的思想界当时也有一些反对的声音。如哈耶克、弗里德曼等自由主义经济学家对广泛的社会保障制度也予以了他们的批评。

首先，他们认为防范风险问题在很大程度上是个人的事，国家只应要求相关人员为第三方的风险负担（如要求司机为第三方责任风险投保），为个人投保应该是个人应该预见以及去做的事，而当时的社会保障制度的范围显然超出了合理的范围。其次，他们认为社会保险已经不纯粹是为了防范风险而设，而是国家进行的强制的收入再分配行为，这侵害了一部分人的收入权益。除了在合法性上的论述外，他们还从经济学的分析上论证的社会保障制度所将造成的危害，这在下面的合理性中还要谈到，此处不作敷述。5

在60年代，主流的声音是艾哈德等的理论，哈耶克等右翼学者的学说并没有为人所重视。社会保障制度的合法性显然为绝大多数的人所接受。到70年代后期，包括联邦德国在内的许多福利国家普遍遇到了问题，才使右翼学说从新登上学术舞台。这又在很大程度上牵涉到社会福利制度的合理性问题。

社会保障制度的合理性问题

联邦德国的社会保障制度对国家的稳定与发展起了很大的保障作用。

社会保障制度保证了德国公众一定的生活水平。社会保障的受益者很大程度上都是社会的弱势群体或者暂时的弱势群体。由于德国社会保障的层次比较高，涉及许多领域，一个人从出生到死亡几乎无所不包，而提供的金额也比较高，因此他已经远远不止是保证了弱势群体的最低生活要求，还有诸如医疗康复、保健、家庭护理、教育补贴等等层次较高的补助。因此德国的社会保障制度不是保证了公民的生活必须，而是保证了公民的一定生活水平。

对公民生活的保障反过来保障了国家政局的稳定。譬如联邦德国的罢工与同类西方国家相比是最少的。98年时德国的失业率仅管高达11%6，但是整个社会仍旧保持着相当的稳定。相对来说，德国的贫富差距较小，劳资矛盾也比较缓和。

社会保障制度还促进了战后德国经济的发展。首先，社会保障制度的发达造就了德国发达的第三产业。1990年，在第三产业就业人员的比重已占到就业总人口的56。4%，比1950年增加18.5个百分点7。第三产业的发展一度带动了就业岗位的增加，因而又带动了第一、二产业的发展。同时，对公民的福利保障也提高了民族的整体素质，也为经济的发展打下了良好的基础。

联邦德国的福利制度固然有其合理的一面，但是70年代后期以来，它也开始面临着不少的挑战。

首先国家财政负担不断加重。由于人口的老龄化以及其它相关因素，国家财政在社会保障上的支出居高不下。据统计，1970到1997年之间养老保险、医疗保险、护理保险和失业保险四项保险的费率已由26.5%上升至41.7%，另据估计，照此趋势2040年这四项社会保险的费率将上升至63%8。联邦德国的社会福利支出总额已从1960年的657亿马克上升至1995年的11793马克，增长近17倍，而同期的国民生产总值增长不足10倍9。

其次，经济陷入恶性循环。就德国社会保障的经济理论来说，国家财政投资促进经济增长。但是高福利导致国家投资的相对减少，经济发展动力减少，经济的低增长反过来又影响的国家收入与公众收入，而同时又要维护高福利，这是十分困难的。同时，由于高福利导致了人力资源在一定程度上的高成本，不但限制了本国企业的投资，也影响到了外国对德国的投资。国家难以大力拉动经济大幅增长，民间也同样为高成本的投资所困惑，导致经济进入了一个难以走出的怪圈。

此时的人们方才想到了右翼学者们的理论。联邦德国所遇到的这些问题原来在哈耶克1960年的《自由宪章》中竟然几乎每一条都早已经有了详尽的论述。社会保障轻易地过了合法性的关卡，但是难道最终还是过不了合理性的门坎？要退回完全的自由市场？不要说享受惯了高福利的老百姓不答应，就是右翼学者们也没有提出一个具体的用以取代福利国家的实践方案，更何况放任自由的市场早就为绝大多数吃过亏的国家所放弃。那么出路又何在呢？

3． 联邦德国社会保障制度的改革

不少学者都对联邦德国的社会保障制度改革提出了方案。应该说，大多数学者仍旧没有像右翼学者那样彻底否定社会保障制度，而是对保障制度的具体方案与内容提出了修正，正所谓具体问题具体分析。在这篇泛泛而论的小文中就不再一一列举了。我在这里想提的是对于民众观点的看法。

不管我们怎么揭露资本主义民主的虚伪性，任何一个“民选”的资本主义政党还是不得不考虑民众观点的。如施罗德政党竞选时仍旧不得不考虑选民心态，以“结构改革代替待遇缩减”口号赢得支持。不论他参选是究竟如何作想，上台之后他的政策也不得不屡屡“右转”。这并不就是说他欺骗了选民，而是形势使然，不如此便更是对选民的伤害了。

因此可见，经济学对于一个要实行社会保障制度国家的民众的重要了。德国民众绝非一点不懂经济学，但是他们也一定没有真正理解经济学规律，不然也不会对所谓的“结构改革代替待遇缩减”心存幻想。哈耶克常常在书中抱怨“知识分子对经济的无知”，但现在看来民众们对经济学的无知同样的来的重要。如果民众真正理解了经济学的原理，恐怕便会体会政府的苦衷，便会在适当的时候适当的牺牲一下眼前的利益，为并非长远的将来做个更好的选择。

当然，这只是我个人一厢情愿的想法。或许当利益放在眼前的时候，一切的经济学公式仍就会被抛置九霄云外去的。人类有时候就像是个小孩，“如果叫他答应他明天从窗口跳出去，就可以免掉他一顿鞭打或给他一包糖果，他也会立时答应的”。

德国的今天或许就是我们的明天。如果我们的民主化进程一步一步的完成之后，当我们的政府面临着施罗德的问题的时候，我们的工人还回像当年“下岗”之时那么轻易的妥协与牺牲吗？