精英的思考:中国可以引入西式政体吗

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近代中国的诸多政治和文化精英人士，如康有为、梁启超、严复、章太炎、孙中山、梁漱溟等人，普遍感到中国由于政治制度落后，造成了国家积弱、民族危机。当时，这些人士普遍接受了西方民主政治的理念，希望能通过引进西方近代的政体来为中国找到政治出路。然而，当他们对这一问题进行深入研究时，却发现情况十分复杂。他们发现，中国如果直接引进各种西方式的政治制度，会产生一些难以解决的矛盾和问题。他们没有动摇自己关于中国政治制度必须变革的信念，但同时看到，中国如何引进西式政体，不是一个简单的问题，必须考虑如何认真妥善解决相关的各种矛盾。对此，他们进行了认真的思考，而这种思考至今仍然对我们具有启迪意义。

近代中国精英关于西方政体是否可以引入中国的思考

一、难题：人民如何才能成为“主权者”

国家主权就是国家的统治权，它的归属者就是所谓的“主权者”。在秦以后的政治体制下，专制君主掌握国家的最高统治权，他“富有四海，臣妾亿兆”，是国家的主权者。近代以来国家“主权在民”观念传入，从根本上颠覆了“国家主权属于君主”这种理念的合法性，《中华民国临时约法》规定：“中华民国之主权属于国民全体。”但是，当中国人准备摒弃和实际废除了君主专制制度时，却发现人民如何才能真正行使国家的最高统治权，如何才能真正成为国家的“主权者”，是一个困难而复杂的问题。

近代西方的国家“主权在民”论，对于人民如何行使其最高统治权，如何体现其主权者地位，提出了两种观点。一种是卢梭的“直接民权”论，它认为主权不可分割、不可转让，人民作为主权者而享有的国家最高统治权，只能由它自己来行使，而不能通过代议制等形式假手他人。对于卢梭来说，作为主权者的人民并不等于全体公民的机械相加，而是一个有着自己生命和意志的独立主体，是一个“公共的大我”，它的意志就是所谓“公意”。人民“公意”的体现是法律，而立法权必须由作为一个整体的人民直接行使，而不能由他人代为行使。卢梭的这种“直接民主”，只能在“小国寡民”的政治体中才有可能实现。在近代西方国家实际得到实行的乃是代议制理论。这种理论认为，人民作为人数众多的公民集合体，没有抽象的“公意”，只能通过Vote选举代议士以组成立法机构，由这种立法机构来行使最高统治权或体现主权。立法权虽然是最高权力，但它毕竟是来源于人民的委托，“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关”，这时“权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人”。在西方国家，通过Vote产生代议制的立法机关来体现人民对于国家的主权，在实践上不存在根本性的困难，这有两个原因。其一，西方社会以个人为本位，作为自由、平等的公民具有很强的权利意识和责任意识，具有独立的政治观点和参预公共生活的愿望。这使得他们可以投射为一个虚拟的公共人格来体现国家主权，它由议会或总统作为现实代表，而将随时撤换它们的权利保留在自己手中。其二，西方国家通过发达的地方自治机制履行各种社会职能，从而使得中央政府的社会职能极大地简化。

但中国的情况却有不同。正统儒家认为，统治者的权力或合法性的来源，一是“天命”，二是“民心”，这二者是统一的。秦以后的君主，在解释自己的权力来源时，不再强调民心。他们有时讲，自己的统治权力来源于作为武装集团在战争中的胜利，即所谓 “马上得之”，“打天下者坐天下”;有时则强调自己有着与众不同的特殊人格，如汉高祖刘邦被指为“赤帝子”，系其母与龙交所生，股上有七十二黑子;宋太祖赵匡胤被说成出生之时“赤光绕室，异香经宿不散，体有金色，三日不变”。这种“君权神授”的观念在近代虽然被认为过时，但它认为国家主权者是作为一个自然人的君主，这使得国家主权的体现十分简单明确而没有任何疑义。这种主权者虽然残暴、腐朽，但他代表着国家作为一个统一体的生命，这对于任何一个国家来说都是不可或缺的，没有它就意味着国家的分裂、混乱和灭亡。

19世纪末20世纪初，中国的精英人士们接受了国家“主权在民”的观念，但当他们思考人民如何体现自己的主权者地位这一问题时，却面临着困惑。如果按照卢梭的思路，将“人民”当做一个整体，使之直接作为主权者的体现，则会遇到这样的问题，即“人民”仍然会像传统文化中的“天”一样，始终属于一种抽象的东西，始终只能由权势者独断地宣称自己就是它的代表。如果按照洛克的思路，通过选举等方式确定出一个“公民多数”，将它作为主权者的体现，那么则会遇到另一个问题，即中国人缺乏自由精神、权利和责任意识，社会既散弱又有宗法性质，这决定了选举制度、代议制度不可能如在西方国家那样健康运作。正是在这种背景下，近代中国精英围绕“国体”、“政体”问题进行了反复不断的苦苦探讨。

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第三，竞选制度会出现诸多弊端。章太炎批评当时外国议员选举的弊端说：“其被选不以成绩，有权力者能以势结人，大佞取给于口舌，哗众啸群”，“至行事乃绝异”;“家有阎妻，又往往以色蛊人，助夫眩惑，既与举者交欢，骋辩未终，令听者魂精颠沛”，以达到使其丈夫当选的目的。

第四，宪政制度会导致官宦豪族和土豪横行地方社会。章太炎认为，中国的人口情况也决定不适宜搞代议政治，否则会导致社会的阶级分化，地方豪强势力膨胀。他说，当时各国议员的数量无有超过700人者，因为如果议员数量太多，则无法议政。而中国人口众多，如果5万人或10万人选举一名议员，议员人数就会多达8000或4000人，人多品杂，则“猱杂喧嚣甚矣”。反之，如果要减少议员人数，全国1400州县各选一人，那么平均每28万5千人口才产生一名议员，就会出现选民与议员互不了解的问题。一方面，议员“必不足以知民隐”;另一方面，普通百姓平时“所瞩目”、所知道的人，并不是“学术方略”之士，而是有势力之人，在20万人之多的范围内选举一名议员，其当选者“必在显贵仕宦之流”或者“土豪”。所以，在中国搞议员选举，其结果必然是“上品无寒门，而下品无膏粱，名曰国会，实为奸府，徒为有力者傅其羽翼”。总之，“多选议员，则召喧呶;少选议员，则与豪右”。议员选举也会影响到地方的权力结构，各地一方面有国家任命的行政官员，另一方面有经由选举产生且极有势力的国会议员，这等于“一县有土客二令，而以其土着之令留之京师”，其结果就是专制。因此章太炎认为，实行代议制度“于国之富强无益”，“于民之利病无与”，“徒令豪民得志，苞苴横流，朝有党援，吏依门户，士习嚣竞，民苦骚烦”。章太炎说，美国法律，议员在本州“有私罪不得举告，其尊与帝国之君相似”。中国连一个“政皇”都不愿有，难道还想要很多“议皇”吗?实行代议制，其结果必然是“民权不借代议以伸，而反因之扫地”。“君主之国，有代议则贵贱不相齿;民主之国，有代议则贫富不相齿”，在中国实行这种制度，等于“横于无阶级中增之阶级”，使得原有的“清风素气”受到摧伤。他还从民生主义的角度说，“凡法自上定者，偏于拥护政府;凡法自下定者，偏于拥护富民”，这是一种规律。现在如果使议会拥有立法权，议员们就会借此权力谋求富人的“垄断”，而绝不肯“以田土平均相配”。因此他认为，代议制民主“与民族、民生二主义相抵牾”。章太炎在另一个地方还讲到，立宪只会使得商人社会地位上升，势力“陵轹王侯”，加剧社会不平等。他认为，与其效法别人搞立宪“而使民有贵族黎庶之分”，还不如像中国这样使“王者一人秉权于上，规模廓落”。中国在君主制度下虽然存在政治弊端，而一般人民尚不至于受到贵族们的欺辱压迫，“民犹得以纾其死”。他说，中国与印度、西方诸国相比，也就是这么一个长处。那些国家社会皆分种姓、阶级，中国不然。在中国，有时官吏暴虐人民，但他不能世袭。官员致仕回籍，“其子姓或暴横乡曲”，遇上正直的地方官，“往往能捕治之”;至如“高赀兼并之家，手司民命”，这种事“千载未有一二”。如果一定要实行立宪，设立国会，这“未足佐民”，反而先将中国的社会平等之美丢掉了。梁漱溟也认为，中国人民愚昧、社会散漫，没有“集团势力”，只有“个人势力”。在这种社会基础上搞“地方自治”，只能便于土豪劣绅，“没有土豪劣绅的地方，亦要造出土豪劣绅来”。他说，当时“土豪劣绅”欺侮乡间愚懦，威福自恣，这并非“某个人的品行问题”，而是由于在根本没有社会条件的情况下“强要举办自治”。他认为，在清末民国那种社会环境中实行由“官治”所统率的“地方自治”，实质上就是将“本自容易受欺压的乡民”，“划归一个区域，而安上一个与地方官府相衔接的机关”，“此机关时时向他们发号施令，督迫他们如此如彼”，“可以强制的向他们加捐要钱”，“可以检举他们某项罪名(例如烟赌)而处罚他们”，“或且拥有武力——保卫团”。梁漱溟说：“这简直是替土豪劣绅造机会，让他正式取得法律上地位”，使得“老百姓更没法说话”。此外，这种地方自治，还“开出许多可假借的名色名目来”，来加强土豪劣绅的“实力”，例如，政府令各地办保卫团，军械供给等由百姓负担，而指挥权必然操于土豪劣绅之手。

第五，西方制度不符合中国的文化精神。梁漱溟认为，在政治制度的背后存在着文化精神，前者必须体现后者，后者决定着前者的成败。他认为，西方人的精神是个人主义，中国人的精神是伦理，这就决定了两者的政治制度必然有所不同，决定了西方的选举、权力分立等制度无法在中国实行。他说，西方的选举制度是基于人们的权利意识和竞争意识，而中国人的精神是谦让，因此中国难以有建设性的选举。中国如果搞“选举”，就必须符合中国人谦让的文化精神。这种“选举”绝不是“我选你为代表”之谓，绝不是“我帮你忙，投你一票”之谓，它应该是这样一种情形：众人出于“有所尊敬、有所佩服之心，而相率敬请于其人之门而愿受教”，而被选举者“则必退谢不敢当，辞之不可或且逃之”。梁漱溟说：“这不是做作，向上自强时时回省自己的中国人真真如是。断不能炫才求售，以至于运动焉，竞争焉，如西洋人之所为。”他认为，中国人如果学习了西方人的竞选做法，就意味着懈怠了作为中国文化精神的“向上自爱之意”，而这种文化精神一经开始堕落“便要落到底”。他说，中国如果实行选举制度，“其丑劣暴乱将过于欧洲十百倍”，除此之外不会有别的结果，“我敢断言，中国今后若仍照以前模仿那外国风气的选举制度，政治即永无清明之望，中国民族即永无前途开出来”;将来中国人如果有了适合自己的政治制度，而这种制度如果还有所谓“选举”的话，则“必非这样个人权利观念的选举、彼此竞争的选举”。他还指出，西方的法治“不是靠一个人的力量超乎法律之上来使法律有效，而是让许多个力量，都在法律之下，根据法律，互相牵掣、互相对抗，从而得一个均衡，法律借以尊威有效”。而这种制度的精神内核乃是“人性恶”的观念，因此要对人“时时防制”。然而，中国人认为“人性善”，“彼此看待都很高”，待人以“信”以“礼”。因此如果实行西方式的权力分立制度，其结果“惟有使各方面互相捣乱而已”。总之，他认为“西洋制度不能在中国成功”，最大的原因就在于它“大反乎吾数千年所习尚之道”。

这里需要分析的是孙中山所提出的另外一种观点。清末的康梁立宪派认为，中国人缺乏自由精神和自治传统，因此不能实行民主宪政，对此孙中山反驳说：共和是“我国治世之神髓，先哲之遗业”，“三代之治”就是得益于“共和之神髓”;不能认为中国人“无理想之资”、“无进取之气”。中国的“僻地荒村”皆实行“自治”，“敬尊长所以判曲直，置乡兵所以御盗贼，其他一切共通之利害，皆人民自议而自理之”，这些人就是“共和之民”。他认为，中国在“自行断讼、自行保卫、自行教育、自行修理道路”等方面的“乡族自治”，“可证中国人禀有民权之性质”。显然，孙中山所说的“三代之治”与现代共和制度并非一物，而他所说的“乡族自治”与西方基于个人自由平等的地方自治也非一物。

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三、争论：中央集权与地方分权

中国自秦以来实行中央集权的君主专制制度，并没有法制化的地方分权和地方自治制度。中国历史上中央权力的衰落，只是意味着藩镇等军阀势力的割据和政治社会的昏暗**。但由于中央集权是与君主专制结合在一起的，所以当近代精英人士致力于改变君主专制制度时，往往会否定中央集权制度。而且，西方的联邦制度、地方自治制度此时传入中国，这更使得他们相信可以用一种法制化的地方分权制度取代中央集权制度。在这种背景下，19世纪末20世纪初的精英人士往往强调地方自治制度所具有的优点。如严复认为，中国与西方的政治理念有着根本差异，西方关于“治人之人”由“治于人者”推举的观念，中国就连“古圣前贤”也绝对不曾有过;地方自治制度，也“为中国从古之所无”。秦汉以后的政治体制都是“官治”，就连主簿、县尉那样的“微末”小官和清贫的学官，其任用权“皆总之于吏部”。而吏部选拔官员，“以年格而非以才”;官员行政，“守成例而非应变”，中国政治长期腐败，“乃至新朝更始，亦未见其内治之盛”，原因就在这种官员任用制度上。因此他肯定地方自治制度。他认为，对于中国来说，地方自治有两个特殊的优点。一是地方自治所推举的首领“视其地皆祖宗坟墓之乡，子孙蕃殖之所，故有利必为之举，有害必为之除，不若铨选、流之官，视所居如传舍”，因此责任感强;二是自治首领为本地人民推举，而后者“耳目必周”，不致于“措直举枉”。孙中山在这个问题上的的主张前后有变化，但其基本倾向也是反对中央集权而主张地方分权。辛亥革命爆发后面临建立新国家的问题，孙中山曾一度主张采用美国式的联邦制度。他认为，中国幅员辽阔，全国22个行省再加上蒙古和西藏地区，面积较整个欧洲还要大;而且各省“人民之习惯性质各随气候而为差异”。在这种情况下，“于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，各省内政自治，省首长“当由民间选举”，只是“于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯”。后来，孙中山反对实行联邦制，转而主张实行“以县为单位”而不是以省为单位的地方分权制度。他的理由有两点，一是中国人“对于本县，在历史习惯上有亲昵之感觉”;二是“直接民权”不可能在“广漠之省境”实行。

康有为、梁启超在民国建立后的主张实行中央集权制度，而反对地方分权制度。当时，所谓中央集权制度的主要内容是由中央任命各省省长，省以下各级行政首长也由上级政府任命;而所谓地方分权制度的主要内容，则是各地人民选举产生地方议会和自治行政首领，在此基础上通过一定形式自下而上选举省长。上文已经述及，当时人们对于在中国实行选举制、代议制有许多疑虑。除此之外，梁启超还专门谈到省首长不能实行民选的各种理由。这些理由包括：其一，省首长职权广泛，其施政结果往往不仅关系一省利害，而且关系全国利害，如果由各省人民选举，则其忠于本省的观念就会重于国家观念。其二，有许多政务需要各省联合办理，各省如果自选首长，这些人会因政见不同而不能同心办事。其三，由于中央对于省首长不能黜陟，所以当他们与中央政府官员政见不同时，就可以不听命于中央，就不能保证全国性的政策能够实行。其四，各府厅州县也会随之搞首长民选，使全国成“破碎之局”。其五，选举次数频繁，劳民伤财，也会使人民对政治生厌。其六，导致各种政治运作都要在各省进行，“驯至地方党派发生，而健全政党不能自存”。还有人在反对实行联邦制时指出，中国经常存在或出现各种全国性的政治问题，如果政治体制被切割为中央与各地两部分，则这些问题无论是中央还是各地都不能解决。例如，现在一些“边瘠之省”在财政上依赖其他省补助，如果实行比较彻底的地方分权制度，它们的财政经费就没有来源，中国各省就不可能“平均发育”。此外，在地方分权制度下中央财政空虚，“国中举大政，需大费”，也会失去财政来源。

出于加强中央集权的考虑，康有为还提出了“废省”的主张。他认为，现行各省管辖地域太大，使得省长官可以专权，形同割据。晚清督抚专权，一省官吏全都成为其属吏，察其颜色，仰其鼻息，几乎成了“国王”、“神圣”。行省首长专权也会对地方政治产生恶劣影响，一人贪黩，“则全省好货，政以贿成，吏治皆奸，盗贼盈野”;一人骄横，“则全省颠狂，官方皆乱，纪纲失常”;行省首长有过失，“则全省默然，属僚畏之不暇”，不敢与争;行省首长一人有失，可坐令全国省以下千千万万各级官员“才皆不获施”。他认为，省长官权力太大必然会导致“尾大不掉之患”，“汉百郡，唐三百余州，宋四百余州”，乃是“中国自古一统之良制”，而元代创立行省制，酿成了后来的分裂之祸。他主张废省，以府、州为地方行政区，这种政区地小民寡，“虽欲自立而不能”。

梁启超还提出，清末推行地方自治，使一个地域之中存在官治与自治两个机关，这也不符合中国的历史传统。他说，凡国家行政区域与地方自治区域重合者，一般都只设一个机关而兼行两种职能。英美法系地方自治团体首长由民选产生，兼司国家之地方行政;欧洲大陆法系其“最低级团体如英美制”，其高级者，地方行政长官由中央任命，兼理地方团体事务。世界上只有普鲁士各州在一地域中分设两机关，一由任命，一由民选，而这种制度是“由历史沿革而来”。该国“沿封建采地之旧，向来地方行政皆掌于大地主之手”，1872年草定地方制度，划分国家行政与地方自治之权限，乃形成此制。中国从没有这种历史传统，因此在同一地域中设立官治、自治两机关，“权限最易生冲突”，“必至互相对抗，而彼此皆一事不能办”。如果官员既须对地方议会负责，又须对上级行政机关负责，则“两姑之间，难为其妇”，只能穷于应付，其黠者还会在两者之间钻空子，谋私利。康有为也认为，如果一方面由政府任命行政长官，另一方面由地方议会公举地方自治总董，两者就会形成对峙。如果前者权大，“必至官民互争，至一事不办而后已”，“否则大权全归民选者之手而已”。

康有为、梁启超不仅主张省长由中央任命，而且主张各级行政官员都应由上级政府任用，而不能出于民选。康有为说，地方权力如果实行选举，“必为豪猾所得，良善屏黜，必至凶强滔天，中国涂炭”。虽然由政府自上而下任命官员的制度未必“能贤”，但“两害相形，则取其轻”，如果政府能用人得宜，则地方可以安定。中国自古以来就多有循吏，“况今有议会与报纸监之，难于作弊”。而民选的首长“只能为恶”，即使他是一个善人，“牵于众党人之作奸渔利，欲为善而不可得也”。康有为认为，“行政之学深博繁重”，只有那些具有“专门知识”和长时期行政历练的人才能正确把握，通过民选产生的人员做不到这一点。梁启超更为具体地论述了地方官员不应由本地民选产生而应由上级政府任命的理由。这些理由包括：其一，现在的行政日趋复杂，行政人员须具有专业知识和技能，因此任职需要考试。其二，合格的行政人才未必各地皆有，一些地方必须借才异地。其三，这种人员的知识、技能需要靠阅历来增长，因此必须职业化，靠资历业绩升迁，这一点在选举制下无法做到。其四，高级行政人员成为职业官僚，有可能以权谋私，因此需要考试，需要资历，这个问题靠选举不能解决。其五，“行政贵有系统”，如果官吏由选举产生，长官不能进退之，行政就没有效率。

四、围绕“权力分立”问题的探索

行政、立法、司法“三权分立”，以此来防止政府权力侵害社会和公民的自由，这是近代西方政治学说的一个基本主张。对此，近代中国精英都十分熟悉。但是，他们却从不同角度对于这种主张提出了批评和修正意见。

梁启超提出，在“三权分立”的体制下，国家主权或最高统治权可能无从体现。他说，一个国家，必须有不可分割的最高主权，这个最高主权必须代表卢梭所说的“国民总意”。然而，代议士却做不到这一点，因为他们彼此之间往往政见分歧。此外，从政府运作的角度看，“三权分立”说也“万不能实现”，因为这种体制会导致“机关轧轹而缺调和”，“施政牵制而欠圆活”。他认为，西方各国立法权与行政权分立，目的在于制约行政权，使之不得过专。但两者如果绝对分离则一件政务也办不成。在美国，国会与行政部门就往往需要在私下沟通政事。梁启超认为，美国的政治家们能力强、道德好，这样可以行得通，但中国没有这种条件。

梁启超主张，中国应该建立一个“强固统一之中央政府”。这种“强有力之政府”，除了地方官员必须由中央任命、监督而不能民选外，很重要的一点就在于政府与立法机构不能截然分立，而应该融为一体，或政府出于立法机构，或政府能得立法机构奥援。梁启超认为，不仅民选产生的代议机构不能体现国家主权，就是全民公投也不能体现“国民总意”，因而也不能解决国家主权体现者的问题。他说，全民公投只能行之于很小的国家，而且也不可能做到绝对公平、自由，其间会有“威逼”、“愚弄”等情况;即使全民公投能够做到公正、自由，也不可能得到所谓“国民总意”，因为总会有不同意见。此外，用“国民多数”替代“国民总意”也不能成立，因为国民多数未必能够体现“国利民福”。这样，在国家权力结构问题上，梁启超实际上是持这样一种主张，即必须有一种凌驾于行政、立法和司法等所有权力之上并统率这些权力的实体，由它来体现国家主权，体现国家高居于人民的分散、个别、零碎目的之上的另外一种“伟大目的”。而这样一种体制，其实只能是一种专制体制，充其量只能是他在清末主张的“开明专制”。

孙中山、章太炎都认为西方的“三权分立”存在弊病，主张借鉴中国传统制度来矫正和弥补它的缺陷。孙中山提出“五权宪法”思想，就是主张在行政、立法、司法之外设置独立的考试权、监察权，以此来保证公务员能够具有良好素质，消除政治运作中的弊病。孙中山说，美国从前没有考试制度，官吏或出于选举，或出于委任，皆有很大弊病。有些人凭借口才“巴结国民，运动选举”，而那些“学问思想高尚”的人，反而因口才不好而选不上。所以美国国会中“往往有愚昧无知的人夹杂在内”;委任官随总统进退，导致“政治涣散”。现在美国借鉴了中国的官吏考选制度，但仅仅实行于低级公务员。中国应设置独立的考试机关，使“大小官吏必须考试”取得资格，方能任职，这“可以除却盲从滥举及任用私人的流弊”。孙中山认为，现在立宪各国的监察权由立法机构兼行，不能独立，“因此生出无数弊病”，如议会专制，“挟制行政机关”等。他主张，监察机关必须成为“三权”之外的一种独立权力，才能避免立法权对行政的干预等弊病。章太炎在这方面的主张与孙中山类似，认为应该建立经考试产生的官员监察机构。他说，在政治制度中实行少数服从多数的制度，存在严重弊端，或根本没有积极效果。如果“以过半列席议员，监督政府官吏”，就会降低行政的效率;如果以司法官员监督议员，则无法处置有可能发生的“过半数以上之议员作奸犯科”的情况。他说，有人认为政党可以行使监察权，“弹劾查办”违法官员，但这条路也行不通。原因是中国的政党缺乏公心，都是“以爱憎为取舍”。所以他主张，可以恢复清代的都察院官职，以给事中来“监督政府”，以监察御史来“监督官吏”，使之“分科分道，各司其事”，这样监督权才不会受到牵制。关于这种监察官员的产生，他认为既不能出于人民的选举也不能经由政府的任命，因为选举监察官同样会出现选举议员那种弊病，而“任命则由政府爱憎”。正确可行的办法是，首先通过考试产生一批及格人士，然后再由这些人士进行内部互选来产生监察官，“选举已定，则政府加以任命”。实行这种办法，则被同行选举者只能局限于考试合格之人;由政府任命者只能局限于同行选出之人，这就可以避免主观偏私。关于考试的进行，章太炎认为考官和应考者均须具备一定资格。考官由政府聘任“鸿儒硕学，谙练政事”者充任;应考给事中者“则取专门(学校)毕业及前代进士以上，曾充荐任官六年，或充简任官三年者”;应考御史“则取专门(学校)毕业及前代乡举选贡，曾充荐任官三年者”。此外，监察官任职须有年限，“给事中以在职六年为限，御史以在职三年为限，无使长久淹滞，以失锋利之气”。

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五、革命问题上的两种观点

清统治最后几年，以孙中山为代表的反清革命派同康有为、梁启超为代表的改良派之间，曾围绕中国的政治出路问题进行激烈辩论，辩论的焦点之一就是要不要通过革命来推翻清统治。这场辩论的发生虽然有着具体的历史背景，但辩论双方针对革命问题所发表的观点，却反映了政治思想界关于中国社会改造方式的两种基本见解，具有长时段的理论和实践意义。

清末以孙中山为代表的革命党人，认为清政府是异族专制统治，坚决主张通过革命将之推翻。前文曾经述及，邹容认为革命对于政治社会改造来说可以发挥巨大作用，可以“去腐败而存良善”，“由野蛮而进文明”，“除奴隶而为主人”。章太炎则认为，在当时的历史条件下，革命是进行社会改造的唯一可行途径。他认为，当时中国面临的主要问题不是制度落后的“法弊”，而是官吏贪污腐化的“时弊”，这种情况不改变，则“虽良法只以益蠹”。单纯靠制度改革不能解决当时严重的政治腐败问题，“不课吏人贞邪，徒曰立宪可以定之”，正是“所谓以《孝经》治黄巾”。他认为，在当时的形势下，必须通过革命后“大黜”贪官污吏，“去其泰半”，否则任何其他问题也解决不了，“纵令立法踊于日本，终不可以为善国”。

康有为、梁启超则认为，革命不可能真正解决社会进步问题，不可能给中国带来光明的前途，而只能带来动荡、混乱和政治倒退。梁启超说，由专制政体转为共和政体，必须是“因于习惯”，如果试图通过革命来实现，就必然出现危乱的形势。他对革命发生后中国的前途做出了这样一种逻辑推导：党争激烈，中央政争不已，“武人拥兵于外”，人民四分五裂，各种社会势力不可能平衡共存。而“其势力最猖獗”、激烈鼓吹革命破坏的一派，“大率属于无资产之下等社会”。他们的举措“往往不利于上流”，而且会越来越激烈，越来越走向极端，“遂取灭亡”。于是，社会各阶级就会陷入没完没了的相互争夺，而这种争夺的最后胜利者，必然是富豪阶级。富豪阶级在胜利后已经筋疲力尽，因此厌恶政治，只关心通过政治权力来保全自己的生命财产，为此不惜付出任何代价。由于社会已经极度纷乱疲敝，“非更有独立强大之主权，则终不能以奠定”，于是君权思想必定复活。但由于旧王朝难以复辟，“新主”又没有合法性，“于是乎民主专制政体，应运而生”。他说，古代罗马、近代法国就是如此。篡权的强人，不论以总统、帝王抑或何种名义，“而其实必出于专制”，宪法、议院都不可能限制其权力。设使这时没有恺撒之流的强人出现，那么各地就会大乱，群盗蜂起，“举国中无一人能聊其生”。再往后的形势发展只有两个结果：一是“无外国乘之，则俟数年或数十年后，有刘邦、朱元璋起，复为君主专制”;二是“有外国乘之”，则不用等恺撒、拿破仑、刘邦、朱元璋式的人物出现，很快就亡国。他认为，革命后即使经过动荡而建立了新政权，也必然是以暴易暴，新政权肯定是“仍以专制行之，且视前此之专制，更加倍蓰”。在中国三千年间的历史中，“大率当鼎革之初，靡不严刑峻法以杜反侧”，经过两三代君主，“人心已定”，才开始谈论“仁政”，原因就在于此。辛亥革命后，发起革命的利弊问题无须继续讨论。不过，梁启超关于发生革命后社会政治形势的演变逻辑还是部分地得到了证实，这仍能为后人思考中国的政治问题提供某种启发。

康有为着重渲染革命对于人民和国家的危害。他说，革命对于一个国家来说不是“吉相善事”。革命成功无非就是李自成入燕京、黄巢破长安、刘项入关中，天下大乱，血流成河，死人如麻。中国如果陷于大乱后而再求统一平定，则“非有秦政、刘邦、曹操、刘裕、朱元璋之枭雄术略，必不能也”。而这类人如果再出，必然会“大肆屠戮而行其压制，而立其君权”，其革命前大谈“民权”者，“亦不过为拿破仑第三之买民心耳”。他认为，暴力不能带来社会进步，欧、美的一切“美政、美学、美术”，都是在和平宽松的环境中取得的，如果“举国内乱，割据仓皇，民不聊生，工商俱废，奔走不暇”，就根本不可能“兴内治”。他转述了革命派的这样一种观点：在当时搞和平变法不可能成功，“中国积弊既深，习俗既久，静性既甚，守旧实深”，除非像法国大革命那样，“大震雷霆，大鼓风雨，以涤荡扫除其旧人旧性”，“必不能真变”;进行革命并不指望它能够成功，只是希望通过它的“大动大变”来警醒国民，所以“甘为水火，甘为炸药，甘为大疫，宁杀三分有二之人，以望将来之大乐”，至于建设性工作的进行，将来“自有其人，今不暇计”。对此康有为批评说，这是“求欲速以成功名”、“勇锐残忍以图事”。他认为，绝不能认为中国人生性消极保守，“民之性”全都是“易动而难静”，中国也不例外。现在“地球大通，东西互遇，文明交易，新旧相搏”，处于大变革时代，“变亦变，不变亦变;顺变亦变，逆变亦变;上变亦变，下变亦变;内之自变亦变，外之迫变亦变，时机既动，人心已迁”，因此完全可以通过和平方式实现变法。